Llevamos ya ocho años de recorrer los caminos del Gobierno Abierto a nivel mundial. Más de 70 países integran la OGP, los cuales han generado más de 2.700 compromisos de transparencia, participación ciudadana y mejora de la democracia en general. Y todo eso sólo a nivel nacional. Son miles los municipios de todo el mundo que han abierto información, además de una incontable cantidad de hackatones, visualizaciones, apps e historias generadas gracias al movimiento del “Open Gov”. Si tomamos en cuenta que el último gran florecimiento de la democracia a nivel mundial –la “tercera ola”– se ha dado aproximadamente hace unos cuarenta años, ocho años no parece ser demasiado tiempo. Sin embargo, es un período válido para evaluar los verdaderos impactos de todas estas iniciativas, así como el aporte del ogov a la mejora de la calidad de la democracia a nivel global. En todo este tiempo, la “estrella” del Gobierno Abierto han sido los datos abiertos, o por lo menos, su manifestación más clara y específica. Si tuviéramos que resumir la tríada “transparencia, participación y colaboración” en una política particular que han llevado a cabo los gobiernos de todo el mundo, deberíamos tomar como ejemplo los portales de datos abiertos. Es más, en algunos casos, pareciera que el Gobierno Abierto se ha resumido en crear portales de transparencia.

Como toda nueva tendencia, una vez que “baja la espuma” comenzamos a preguntarnos por el impacto concreto de estas políticas, y no faltan críticos o desilusionados con las acciones llevadas a cabo por gobiernos a la hora de abrir datos. Comenzamos a ver que muchos gobiernos lo hacen para seguir la tendencia y no como una verdadera apuesta a la transparencia de gobierno, o que publican información “superficial” y que poco tiene que ver con el manejo de los fondos públicos. A pesar de estas exigencias y que queda un camino largo por recorrer, no podemos negar los efectos positivos del open data en todo el mundo, ya sea en la transparencia como en la innovación pública (Noveck 2010). La pregunta que debemos hacernos es ¿no estamos exigiendo cosas que los datos abiertos no pueden resolver? Algunas de las críticas que se les hacen a los datos abiertos, tienen más que ver con un defecto original que con las acciones que pueda llevar a cabo un gobierno en la materia. El defecto original de los datos abiertos es que la transparencia de información no es lo mismo que la transparencia de los procesos de gobierno. Un gobierno puede abrir información sobre sus gastos o contrataciones, pero eso nada nos dice sobre cómo se llevó a cabo ese proceso o si se cumplieron las partes del “contrato”. Mediante los datos podemos inferir algún hecho de corrupción o malversación, pero es en los procesos donde encontramos la evidencia. Generar mayores niveles de transparencia en los procesos de un gobierno (asignación de subvenciones, contrataciones, licitaciones, etc.) significa elevarnos un escalón más en el camino hacia un mayor accountability (Naser, Ramírez-Alujas y Rosales 2017). Adecuando la frase de Churchill sobre la estadística, podríamos decir que los datos abiertos son como un bikini: lo que muestran es sugerente, pero lo que esconden es vital.

Esto nos lleva a evaluar la relación entre los distintos tipos de accountability o rendición de cuentas. Los datos abiertos han tenido un impacto muy importante en el accountability societal (periodismo, ONG, activistas) pero su aporte a los órganos de rendición de cuentas horizontales (contralores, auditorías generales, etc.) ha sido muy reducido. El principio de la transparencia se transforma en un ideal incompleto si no existen agencias o instituciones con capacidad de sancionar y obligar a la rendición de cuentas. Como hace referencia Jonathan Fox (2008: 174), “este supuesto [la transparencia] confunde lo normativo (lo que nuestros valores democráticos nos hacen desear) con lo analítico (lo que las ciencias sociales nos permiten afirmar). Si el poder de la transparencia se deriva en el `poder de la vergüenza´, su influencia sobre verdaderos sinvergüenzas puede ser muy limitada. Resulta que la transparencia es necesaria pero lejos de suficiente para construir la rendición de cuentas”.

Transparencia y Accountability

En las democracias modernas existen varios mecanismos de accountability, que pueden ser categorizados en tres: accountability vertical, horizontal y social. La primera de ellas se refiere a la capacidad de los ciudadanos de elegir a sus representantes mediante elecciones regulares. Se interpreta como un mecanismo de control gubernamental por parte de la ciudadanía, la cual puede premiar o castigar a los gobernantes por el cumplimiento de sus funciones. Este tipo de control de gobierno es fundamental en cualquier régimen democrático, ya que sin la existencia de elecciones regulares y competitivas no podríamos siquiera hablar de democracia, pero no es el único mecanismo de accountability. Además del control vertical por parte de los ciudadanos, en el desarrollo histórico de las democracias modernas han surgido toda una serie de organismos intra-estatales tendientes al control de los poderes del Estado. Este tipo de agencias estatales conforman lo que comúnmente se denomina accountability horizontal. Siguiendo la definición de Guillermo O´Donnell (2001: 11) cuando hablamos de accountability horizontal, nos referimos a “la existencia de agencias que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos”.

 

Este tipo de agencias estatales con poder de obligatoriedad (enforcement), actúan comúnmente cuando existe una transgresión ilegal por parte de una agencia estatal de la autoridad de otra, o cuando funcionarios obtienen ventajas ilícitas para sí mismos y/o sus asociados (corrupción). Mientras que cuando hablamos de transparencia nos referimos a la publicidad de los actos de gobierno e información pública, con accountability nos referimos a las organizaciones que se encargan de controlar y/o sancionar los actos ilícitos de agentes o agencias estatales. Transparencia y accountability están interrelacionadas y se potencian mutuamente, por lo que ambas son necesarias en el camino al Gobierno Abierto (Jolías y Prince 2012). No solamente se deben abrir los datos, sino que también deben existir agencias con poder real que se encarguen de controlar el ejercicio de los poderes estatales. El Open Data debería ser visto como un insumo fundamental para el quehacer cotidiano de las agencias de control interestatal (auditorías, ombudsman, defensorías y similares), y no sólo como un instrumento de transparencia.

 

El tercer tipo de accountability que existe en sociedades democráticas es el social, y es quizás en este tipo de control en donde las políticas de Datos Abiertos ha tenido un impacto más profundo, ya que potencian el control político por parte de la sociedad civil. Por accountability social, nos referimos a “[…] un mecanismo de control vertical,  no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en acciones mediáticas. Las iniciativas de estos actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos, exponer y denunciar actos ilegales de éstos y activar la operación  de agencias horizontales de control. La accountability social puede canalizarse tanto por vías institucionales como no institucionales” (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 32). La apertura de datos públicos favorece el control de las acciones del Estado por parte de medios de comunicación, prensa, organizaciones de la sociedad civil y todas aquellas instituciones interesadas en el quehacer gubernamental. La noción de accountability tiende precisamente a reducir la brecha entre representados y representantes, permitiendo la participación no sólo de actores estatales, sino también de la ciudadanía. En los últimos años, la arena política ha sido ocupada por movimientos sociales (Indignados/15M, Ocuppy Wall Street y similares) y ONG´s que exigen y reclaman la legalidad de las acciones del Estado, así como por escándalos mediáticos que desnudan numerosos casos de corrupción.

 

Ahora bien, en el correcto funcionamiento de un Gobierno Abierto, los tres mecanismos de accountability – vertical/electoral, horizontal y social – son interdependientes y necesarios (Schmitter 1999). La postura filosófica que conjuga Open Government con transparencia a la que hacemos referencia, tiene sus fundamentos en el desarrollo histórico de las instituciones democráticas y republicanas, y no sólo en la visión tecno-centrista del Dato Abierto (Jolías y Prince 2012, 2014). Considero que la corrupción se presenta en el accionar del gobierno, por lo que es necesario ejercer un mayor control en los procesos, más que en los resultados (datos abiertos). La tecnología blockchain puede ser una herramienta que permita mejorar la transparencia de procesos y facilitar la auditoría de los organismos de control.

¿Qué es blockchain?

La tecnología blockchain surgió en el 2008 y es conocida por ser la tecnología que permite las transacciones del Bitcoin. En resumidas cuentas, blockchain es una tecnología de confianza que, gracias a sus características, permite que dos extraños puedan intercambiar bienes o valor sin la necesidad de contar con un intermediario (en el caso de las criptomonedas, un banco). Una de las funciones sociales de las instituciones es la de brindar confianza sobre transacciones, procesos o intercambios. Por ejemplo, si yo acepto subirme a un avión piloteado por un completo extraño, es porque confío en que distintas instituciones (empresa, regulador, Estado, etc.) han evaluado y certificado las condiciones técnicas y psíquicas de ese piloto. Las instituciones me dan confianza que esa persona está capacitada para pilotear el avión, por lo que personalmente confío en el sistema y acepto subirme a ese avión.

 

Además de instituciones, existen tecnologías de confianza que complementan el trabajo de profesionales u organizaciones. El ejemplo más simple es el del papel carbónico: este papel permite hacer copias de un mismo documento o información al instante, asegurando que, por ejemplo, todos los involucrados tengan la misma copia de un contrato. El papel carbónico ha sido un invento que dio confianza a las partes involucradas, ya que no es lo mismo tener la misma copia al instante, al momento de la redacción, que copiar a mano un mismo documento dos veces. Los involucrados tienen la seguridad que la información contenida en ese registro (ledger) es exactamente la misma, dando integridad a los datos y confianza a las partes. El blockchain es al igual que el papel carbónico, una tecnología de confianza. Básicamente es una base de datos distribuida donde se lleva registro de cada transacción o intercambio que se realice. Lo innovador de blockchain es que el registro se encuentra distribuido en cada uno de los integrantes que forman parte del proceso y al no ser una base centralizada, es imposible su modificación, ya que una vez que un dato ha sido publicado y enlazando a un bloque anterior, el bloque es validado por toda la red en tiempo real, dando confianza y certeza a todos los nodos integrantes de la red (función clave de esta tecnología). Además, es gracias a este encadenamiento es que se pueden ordenar los eventos en el tiempo, de modo de brindar trazabilidad y transparencia a cualquier tipo de procesos. Mediante el uso de blockchain, computadoras de entidades autónomas siguen un protocolo criptográfico para validar transacciones realizadas por los integrantes de esa red, las cuales quedan registradas en una base de datos común y distribuida. Podríamos hacer una analogía con un google doc o sheet: un google doc nos permite que distintas personas accedan en tiempo real al mismo archivo, de manera que todos tienen la misma información. A su vez, dependiendo de los permisos, las partes pueden modificar o agregar información en el documento, al tiempo que estos cambios son vistos por todos los involucrados. Este proceso de autenticación distribuida significa que la cadena de bloques no sólo es inalterable sino inmutable. Existe en múltiples lugares a la vez, por lo que no es posible que un error o una falsificación se apodere, además de que todos los cambios realizados serán visibles públicamente por todas las partes involucradas.

 

Cuando hablamos de blockchain estamos hablando de registros digitales distribuidos o DLT (por sus siglas en inglés: Distributed Ledger Technology). Estos blockchain o DLT pueden ser públicos o privados. Los públicos son aquellos que tienen más años de experimentación y se utilizan en gran medida para las criptomonedas. Entre los blockchain públicos más conocidos se encuentran el de Bitcoin y el de Ethereum. Que sean públicos quiere decir que cualquiera puede ser parte de esa blockchain, no se necesitan permisos para participar y son anónimas, por lo que no requieren la identidad de sus usuarios. Una de las características más llamativas de estas blockchain es su mecanismo para generar acuerdos o consensos acerca de una nueva información o “bloque” incorporado a la cadena (cómo se validan las transacciones). No es la finalidad de este paper describir en detalle los aspectos técnicos de la validación, pero a grandes rasgos, se trata de un proceso matemático que es siempre igual en su lógica, pero las variables son diferentes y solo puede resolverse probando números al azar hasta dar con el resultado que se busca en ese momento (mecanismo aleatorio). Los que realizan este proceso son llamados “mineros”, los cuales compiten entre sí y aportan una gran capacidad de procesamiento al sistema que permite validar las transacciones (Antonopoulos 2014, Buterin 2014, Kasireddy 2017). Por cada “solución” o validación, los mineros reciben un pago por sus servicios. Básicamente los mineros se encargan de validar las transacciones y reciben una ganancia por ello. Asimismo, cada bloque de información contiene un encabezado que posee, como mínimo, tres conjuntos de datos: a) la información estructurada sobre las transacciones, b) los datos y el timestamp en el algoritmo de “prueba de trabajo”, c) la referencia al bloque anterior por medio de un hash, lo que permite “encadenar” la información.

Cuadro 1. Diferencias y similitudes entre blockchains públicas y privadas

Diferencias Similitudes
Modelo de permisos Arquitectura p2p
Transacciones administradas Tolerancia al “problema bizantino”
Criptomonedas Claves criptográficas
Minería Transacciones limitadas
Anonimato Lenguajes
Prueba de trabajo Cadena de bloques de consenso

Fuente: elaboración propia

 

Los registros privados están menos explorados y son utilizados principalmente en procesos de empresas privadas. Su arquitectura peer to peer es similar a las redes públicas, al igual que el lenguaje de programación. La principal diferencia se encuentra en que al ser privados cuentan con sistemas de permisos (solo aquellos “invitados” pueden participar), son identitarias y no necesariamente necesitan de un mecanismo de minería para validar transacciones como sucede con las blockchains públicas. En este caso la validación puede ser por sistemas de votación, u otra forma de validar transacciones acordada por los participantes (firma digital, por ejemplo). Al no contar con un sistema de minería, no es necesario tener una criptomoneda que permita recompensar a los mineros que certifican las transacciones, ni tampoco es necesaria la capacidad de cómputo de las redes públicas. Asimismo, la velocidad de las transacciones es mucho mayor, ya que el ecosistema es más pequeño y la cantidad de transferencias mucho menor. Una de las principales debilidades de estas DLT es su capacidad de construir confianza entre sus integrantes. En el caso de las blockchain públicas (Bitcoin y Ethereum por lo menos), su fortaleza está en la gran cantidad de nodos que participan y el anonimato de los mismos. Contar con pocos nodos o nodos que tengan relación entre sí, puede ser una debilidad de las blockchains privadas.


Mitos, realidades y aplicaciones en gobierno

¿Por qué blockchain puede impactar positivamente en el Estado? Porque éste se sustenta en la burocracia y la burocracia es principalmente un registro (ledger). Un ledger confirma hechos: cuando existen dudas o no existe consenso, vamos al registro. En el Estado uno ve registros por todos lados. ¿Qué certifica mi nacionalidad, la propiedad de mi casa o mi identidad? Una gran base de datos que administra el Estado. Los registros de propiedad asignan quién posee qué y si su tierra está sujeta a determinadas normas o gravámenes. El registro de nacimientos, muertes o matrimonios certifica la existencia de individuos en momentos claves de su vida y utiliza esa información para confirmar identidades cuando esas personas interactúan con otros. La ciudadanía es una gran base de datos que registra quién tiene derechos y está sujeto a las obligaciones derivadas de la nacionalidad. Lo que no existe en un ledger, no existe para el Estado. De allí que pensar en registros o ledgers distribuidos sea una novedad en los ámbitos de gobierno. Blockchain podría hacer más eficiente la forma en la cual se gestionan los registros públicos, además de mejorar la interoperabilidad de la Administración Pública.

 

Actualmente, las experiencias en gobierno son muy pocas y experimentales. La gran mayoría utiliza blockchain como un notariado digital, de manera que certifican documentos, información o etapas de un proceso. Este tipo de aplicaciones son la punta del iceberg y es donde comúnmente comienzan a experimentar los gobiernos. Consiste en utilizar el proceso de minería existente en las redes públicas (bitcoin o ethereum) para certificar documentos o información en general. Al contar con un time-stamp, uno puede certificar que determinada información existe y no ha sido alterada. En la municipalidad de Bahía Blanca (Argentina) hemos utilizado este proceso para certificar la entrega de subsidios del municipio (ver apartado siguiente), así como el gobierno nacional de Argentina lo utiliza para certificar el Boletín Oficial. La red de Bitcoin ya ofrece su propio servicio de notariado digital, pudiendo cualquier organismo o persona certificar información. Este tipo de aplicaciones tiene por lo menos dos debilidades para el sector público: por un lado, uno debe pagar el costo de minería a la red pública en criptomonedas (no estando reconocidas por el Estado), y por el otro ese costo fluctúa con el valor de la criptomoneda, por lo que es extremadamente volátil. Esto genera un problema de escalabilidad, ya que certificar una gran cantidad de documentos o información implicaría costos o riesgos que quizás puedan evitarse utilizando otra tecnología, como la firma digital, por ejemplo.

Una segunda utilización, tiene que ver con la tokenización de un activo, ya sea físico o digital. Tomemos como ejemplo la identificación de una persona. En el mundo predigital, el simple hecho de poseer un documento o un pasaporte certifica la identidad de la persona. Sin embargo, ese papel (documento) sólo sirve si está asentado en un registro (ledger). La identidad de una persona está dada por figurar en la base de datos nacional, mientras que el documento o el pasaporte es un token: una representación física de la información contenida en el ledger. En un mundo de papel, poseer el token indica la propiedad de ese derecho, ya sea en temas de identidad o propiedad privada. En el mundo digital, es posible unificar posesión y propiedad de un bien. Por ejemplo, los pasaportes digitales permiten a las autoridades de inmigración consultar la base de datos nacional y determinar si un pasajero puede viajar. De allí que muchos países han comenzado a experimentar con identidad digital o títulos de propiedad basados en blockchain. El proceso de propiedad y transferencia de activos ya sea de propiedad física o de instrumentos financieros, generalmente implica múltiples interacciones y un largo recorrido en papel. Las agencias gubernamentales comienzan a reducir este proceso tanto digitalizando la información sobre la propiedad de los activos como almacenándola en registros de blockchain. Países como Estonia, Georgia, Canadá, Singapur o Finlandia, están experimentando con temas de identidad digital o registro de propiedad. Al contar con bases de datos distribuidas, todos los actores de un mismo proceso o “negocio”, cuentan con la misma información, rompiendo los silos estancos característicos de la Administración Pública y resolviendo problemas de interoperabilidad. Para un análisis comparado de las experiencias de blockchain y gobierno a nivel mundial, ver el siguiente cuadro aquí.

Uno de los problemas recurrentes que presenta el Estado es la duplicación de información. En teoría el Estado es uno, pero en la práctica funciona como organismos estancos cada uno con su propia información y bases de datos. Distintos organismos que forman parte de un mismo gobierno (ministerios, secretarías, empresas públicas, etc.) poseen bases de datos propias, por lo que la información se comparte de manera ineficiente, se duplican datos, y no todos los actores pueden tener la misma información de forma segura y abierta. Cada organismo lleva registro de sus propias acciones y sólo comparte información con otros de manera sesgada, creando graves problemas de interoperabilidad. Las blockchain permisionadas o privadas podrían ser una herramienta útil para incrementar la eficiencia del manejo de información pública, así como hacer más eficientes procesos burocráticos. La ventaja de las blockchain privadas para este caso radicaría en que no son anónimas, se basan en un sistema de permisos y roles, por lo que tiene una arquitectura que puede adaptarse a la necesidad específica del tipo de información que se esté compartiendo. Una blockchain privada de gobierno permitiría evitar el problema de la minería y su costo, el anonimato, así como la protección de datos personales. Este tipo de redes es utilizado principalmente en el sector privado, para optimizar y dar trazabilidad a la cadena de valor de una industria o comercio. El desarrollo de las blockchain permisionadas está encabezado por Hyperledger, un consorcio liderado por la Fundación Linux que busca desarrollar este tipo de tecnologías. A nivel estatal, Estonia ha desarrollado su propia blockchain permisionada llamada X-road, que le permite una mejor interoperabilidad así como brindar mejores servicios basados en redes distribuidas de información.

 

Como se mencionó anteriormente, entre las principales fortalezas de esta tecnología se encuentra la seguridad de la información, ya que al ser una base de datos distribuida es casi imposible alterar o hackear la información contenida en la cadena. En segundo lugar, cabe destacar la integridad, ya que garantiza que los datos no han sido modificados desde su creación sin el consentimiento de los que participan del proceso. Asimismo, y a diferencia de la firma digital, el blockchain permite además certificar la existencia de un documento o archivo. Los datos contenidos en la cadena de bloques vienen con su propia historia y la historia es una parte fundamental para probar su integridad; esta es una cualidad muy poderosa. La procedencia digital, es decir, la prueba de que se produjo un evento digital es el aporte más valioso de esta tecnología. Otra de las fortalezas es que permite simplificar la trazabilidad de un proceso, pudiendo auditarse de manera más simple, lo que a su vez otorga transparencia, de modo que terceras partes pueden auditar y controlar el accionar del Estado gracias a la información distribuida del blockchain.

 

La principal debilidad tiene que ver con sus aplicaciones concretas. Al ser una tecnología muy reciente, sus aplicaciones por fuera de las criptomonedas son muy reducidas y de carácter experimental. Por fuera de bitcoin, no contamos con experiencias de largo plazo y alcance de uso de aplicaciones descentralizadas basadas en blockchain, un dato no menor. Falta alcanzar una etapa madurativa, en donde podamos ver casos de éxito claros a nivel mundial. Asimismo, la capacidad de procesar transacciones de las blockchains públicas es bastante baja, teniendo en cuenta que por ejemplo Visa puede realizar en promedio más de 2.000 transacciones por segundo, mientras que Bitcoin solo entre 5 y 7. Asimismo, el costo (Gas en términos de Ethereum) por cada transacción en redes públicas es muy variable, lo que da poca previsibilidad para aquellos que quieran utilizar esta tecnología más allá de las criptomonedas. Las redes privadas de blockchain se encuentran en una etapa más temprana y experimental que las públicas, y su principal debilidad es la capacidad de construir confianza entre los actores intervinientes, ya que la participación de “nodos” o involucrados es mucho menor que en las redes públicas.

 

El sector público es una máquina compleja, centralizada en lo que respecta a su responsabilidad de la gobernanza y la prestación de servicios públicos, pero fragmentada en términos de su estructura organizativa y su capacidad para compartir datos. Una de las funciones centrales de los gobiernos a lo largo de siglos, desde sus comienzos hasta nuestros días, ha sido la de certificar o garantizar determinados bienes o procesos. El caso más emblemático ha sido sin dudas el del dinero, ya que su existencia depende del respaldo estatal del mismo, por lo menos hasta hace poco. Que el billete esté emitido por una institución, usualmente un Banco Central (o la Reserva Federal tal como ocurre en los Estados Unidos), permite que dos desconocidos puedan intercambiar bienes; es el tercero en cuestión (el Estado) el que certifica esa transacción mediante el dinero. Esto quiere decir que estas instituciones lo que hacen fundamentalmente es arbitrar confianza en la sociedad. Si profundizamos, podemos encontrar que el dinero es uno entre miles de “bienes” o procesos que certifica (da confianza) el Estado. Pensemos en un Estado municipal o local: desde la propiedad de un auto, un terreno, las dimensiones de una casa, y hasta en muchos casos nuestras mascotas, están “certificadas” por el Estado. Si yo quiero certificar que un bien es mío y venderlo a otra persona (en la mayoría de los casos un desconocido), seguramente será necesaria la intervención de un tercero que de confianza a esa transacción, que “asegure” que el bien es mío y que puedo hacer la transacción. Ese tercero en muchos casos es el Estado. Pensemos en bienes raíces, por ejemplo. ¿Quién registra el cambio de propiedad de la propiedad y los derechos de la tierra cuando un individuo compra una casa nueva? ¿Dónde se almacenan estos registros? En este caso, los registros de transacciones son guardados por las autoridades gubernamentales locales que registran toda la información importante relativa a la propiedad, el tamaño de la tierra y los derechos legales. Si los registros gubernamentales no existían, ¿cómo demostraría que un dueño de casa es dueño de la propiedad? Sin un repositorio de registros de confianza, cualquier persona podría reclamar la propiedad de cualquier cosa. El blockchain permitiría pasar de registros centralizados, en donde el Estado es el único que posee esa información, a registros distribuidos, transparentes y seguros.

 

Nuestra perspectiva en relación a blockchain y gobierno no es excluyente (blockchain vs. Estado) sino complementaria: cómo la Administración Pública puede hacer uso de esta nueva tecnología, generar mecanismos de confianza y mejorar la trazabilidad y la transparencia. Más que generar confianza en el gobierno, blockchain nos permite generar mecanismos que no necesiten confianza en el gobierno, eliminando la discrecionalidad de los funcionarios de turno ¿Quién controla al que controla? Nadie, o efectivamente todos. Blockchain nos permite generar confianza en un mecanismo sin necesidad de confiar en las personas.

Las experiencias desarrolladas por ALTEC

Liderado por las empresas Prince Consulting y Mismática Management, el proyecto “Blockchain, Transparencia y Servicios Públicos” busca experimentar con esta tecnología y conocer su impacto en el sector público. El proyecto contemplaba originalmente el desarrollo de una plataforma basada en blockchain para la entrega de subsidios en la municipalidad de Bahía Blanca (Argentina), aunque luego, gracias al éxito de la experiencia, se terminaron implementando dos experiencias más con el gobierno nacional chileno. A continuación, se describen dichas experiencias.

El municipio de Bahía Blanca (ubicado en la provincia de Buenos Aires, Argentina), se interesó mucho de la experimentación que implicaría el trabajo con blockchain, dado que hace años vienen trabajando con innovación pública y nuevos procesos de gobierno que favorezcan el ecosistema de gobierno abierto. Luego de varias reuniones con el municipio, encabezadas por Elisa Quartucci (Secretaria de Modernización) y José Fernández Ardaiz (Director de Gobierno Abierto), se logró firmar un convenio de colaboración con ALTEC, en el mes de julio de 2017, que permitió allanar el camino de la experiencia.

El proyecto, liderado por las empresas Prince Consulting y Mismatica Management, y con el apoyo de ALTEC, se basó en desarrollar una plataforma bajo la tecnología blockchain que permita la trazabilidad, registro, eficiencia y transparencia en tiempo real, del otorgamiento de subsidios municipales en el área de Cultura de la ciudad de Bahía Blanca (Argentina). El Instituto Cultural del municipio, otorga anualmente subsidios a artistas de la ciudad mediante el “Fondo municipal de las artes”. El proyecto permite registrar en una blockchain pública como es Ethereum, la información más importante del otorgamiento de subsidios: postulantes, el nombre del beneficiario, monto otorgado, certificación de cumplimiento, entre otra información. La finalidad era experimentar con esta tecnología, aprender las particularidades de su uso y sus posibles impactos. Es por ello que se seleccionó un proceso simple, pero que replica las características de procesos más complejos como licitaciones o compras gubernamentales. Los criterios específicos tomados en cuenta fueron los siguientes:

 

  • El proceso tuvo la simplicidad suficiente como para realizar una prueba piloto. La idea general fue comenzar por algo simple pero escalable a procesos más complejos y donde intervengan más organizaciones o áreas de gobierno. La asignación de subsidios del municipio tiene un proceso muy similar a lo que puede ser una licitación u oferta privada, lo que da la posibilidad de experimentar en un ambiente más simple, pero replicable a otros procesos más complejos.
  • No intervienen demasiados actores, lo que permitió que no haya que sensibilizar o convencer a demasiadas voluntades.
  • Es un proceso por el cual se otorgan fondos del municipio, lo que permitiría escalar hacia otros procesos de compra o licitación, o que intervengan fondos públicos.  

Siguiendo el esquema de GovLab, el proyecto se desarrolló utilizando de base la teoría del cambio, tomando en cuenta las necesidades de la municipalidad, los usuarios del sistema de subsidios de cultura, los entes de control y otros actores relevantes. De este modo, se buscó registrar la información más importante del otorgamiento de subsidios: postulantes, el nombre del beneficiario, monto otorgado, certificación de cumplimiento, entre otros datos. La finalidad era experimentar con esta tecnología, aprender las particularidades de su uso y sus posibles impactos. Para lograr implementar el proyecto de blockchain, todo el proceso de asignación de subsidios tuvo que ser digitalizado, ya que la municipalidad de Bahía Blanca gestionaba el trámite de manera análoga (en papel). Junto al apoyo de la Alianza Latinoamericana de Tecnología Cívica (ALTEC), se logró digitalizar todo el proceso, y luego integrarlo a esta tecnología: ALTEC destinó los fondos para realizar la prueba piloto, además de acompañar en la implementación y evaluación del proyecto.

 

Al digitalizar todo el proceso y desarrollarlo bajo esta tecnología, se buscó tener la certeza de que la información sobre el otorgamiento de subsidios no podría ser modificada o alterada, dando confianza tanto a los beneficiarios como a la ciudadanía en general. Buscamos utilizar Ethereum (red pública de blockchain) como un notariado digital, dado que a través del trabajo de la minería cualquier usuario que tuviese acceso a la red podría certificar que la información almacenada en la red no ha sido alterada. Esto permite, entonces, que la información de los subsidios del municipio no pueda corromperse y que ningún empleado o funcionario del municipio pueda alterarla.

Pensemos en la utilidad de esta innovación para licitaciones o compras: que la oferta o el momento de presentación de la misma, no pueda ser alterada por terceros o involucrados. La finalidad de la experiencia era demostrar que blockchain puede ser utilizado como un notariado digital de información pública, dando seguridad a procesos de gobierno que impliquen asignación de subsidios, compras o licitaciones. El desarrollo de la plataforma y el aprendizaje técnico de blockchain (cómo armar los smart contracts, aprender el lenguaje Solidity, etc.) por parte de los técnicos contratados, llevó cerca de 3 meses, haciéndose el lanzamiento público en la Ciudad de Bahía Blanca a principios de noviembre de 2017, y para finales del mismo mes el proyecto fue presentado durante el Encuentro Regional de las Américas de la Alianza para el Gobierno Abierto, en Buenos Aires, Argentina.

A raíz de la experiencia realizada en Bahía Blanca, surgió la posibilidad de realizar un segundo caso, esta vez con la dirección Chile Compra, el organismo de compras públicas del Estado chileno, mediante su aplicación Mercado Público. Mercado público es la plataforma electrónica donde los 850 organismos públicos de Chile realizan en forma eficiente y transparente sus procesos de compras y los proveedores ofrecen sus productos y servicios. El sistema permite publicar una compra, buscar oportunidades de negocio y enviar ofertas, entre otros. En MercadoPublico.cl los organismos públicos compran los productos y servicios que necesitan y los proveedores del Estado ofertan a las diferentes licitaciones respondiendo a la demanda de los compradores.

Con la finalidad de incrementar los niveles de confianza entre los proveedores y el Estado, la dirección Chile Compra realiza esta prueba piloto con blockchain. Dentro de la plataforma existen las denominadas micro-compras, un canal de ventas al Estado que facilita la compra directa en el comercio electrónico por parte de los organismos públicos para adquisiciones menores a 10 UTM. Esta plataforma permite al comprador obtener al menos 3 cotizaciones para los productos que desee comprar y así generar la orden de compra directamente en la plataforma. La orden de compra es un documento electrónico emitido por el comprador al proveedor a través de la plataforma Mercado Público, en donde se solicita la entrega del producto o servicio que desea adquirir. En ella se detalla el precio, la cantidad y otras condiciones para la entrega. Estas órdenes de compra tienen una numeración única y en Mercado Público se generan a partir de los procesos de compra.

La finalidad de la experiencia piloto ha sido certificar la orden de compra (y todo su contenido) bajo la tecnología blockchain en la red pública Ethereum. Esto permitió dar confianza, tanto a proveedores como a ciudadanos en general, que la información sobre las micro-compras del Estado no ha sido alterada con posterioridad al proceso de compra, dando mayor trazabilidad y transparencia al proceso.

Conclusiones

 

La tecnología blockchain ha despertado tantas expectativas como detractores. La mitad de los especialistas marcan que revolucionará el mundo tal como lo ha hecho internet, mientras que la otra parte desconfía profundamente de sus aplicaciones concretas. Al igual que con otros temas relacionados con las TIC, nuevamente caemos en discusiones entre utópicos y distópicos digitales. Por fuera de esos parámetros, el potencial del blockchain no sólo se encuentra en la tecnología en sí, sino más bien en la adopción que hagan de ella las instituciones o gobiernos. En definitiva, blockchain es sólo una herramienta con utilidades particulares, que ha demostrado ser extremadamente útil en el mundo de las criptomonedas, pero que todavía debe demostrarlo en otros ámbitos. El éxito que tenga en el Estado dependerá de la voluntad política y de la formación de una comunidad que experimente con esta tecnología. Más allá de las expectativas positivas, estamos en una fase donde lo importante es experimentar y probar su verdadero potencial. No debemos descartar su potencialidad como herramienta de eficiencia y transparencia para gobiernos, en especial para aquellos que necesitan generar mecanismos de confianza entre la administración y sus ciudadanos.

 

Considero que actualmente se está en una etapa primitiva de la utilización de las bases distribuidas p2p, y que con el correr del tiempo y las experiencias, podremos avanzar hacia proyectos de mayor impacto en el Estado. Simplificando, uno podría ordenar las etapas de desarrollo del blockchain de la siguiente manera: 1) Utilización de blockchain públicas como certificadoras o notariado de información o documentos; 2) Apps que permitan el registro e intercambio de certificados o títulos, 3) Generación de smart contracts entre el Estado y sus proveedores, 4) Smart contracts que se vinculen con bases de datos externas y, 5) Redes privadas entre el Estado, sociedad civil y organismos de control (información pública distribuida). A pesar de la muchas veces exagerada expectativa que existe sobre esta tecnología, no debemos descartar su potencialidad como herramienta de eficiencia y transparencia para gobiernos, en especial para aquellos que necesitan generar mecanismos de confianza entre la administración y sus ciudadanos.

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