América Latina atraviesa un 2019 convulsionado. Y la cuestión climática no escapa a esta realidad. En el 2020, los países firmantes del Acuerdo de París deberán revisar sus compromisos de mitigación y adaptación a los efectos negativos del cambio climático y aumentar la ambición de sus metas. Esto se debe a que las metas reunidas en el conjunto de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC por sus siglas en inglés) están muy lejos de alinearse a la meta del Acuerdo de París de limitar el calentamiento global a 2 grados centígrados. Y las metas de América Latina también están por debajo de sus necesidades.
La región no está exenta de contradicciones. Por un lado, todavía se implementan políticas que entran en conflicto con las metas climáticas establecidas, en especial en lo relacionado con la energía y la explotación de recursos naturales. Pero, por otro, muchos países han avanzado, en especial en cuestiones legislativas y en el desarrollo de prácticas innovadoras en el diseño de sus NDC, que en muchos casos tuvieron activa participación de la sociedad civil. La región enfrenta serios retos; no obstante, la crisis climática es una oportunidad para impulsar las transformaciones socioambientales necesarias para encarar una transición hacia un nuevo modelo de desarrollo sostenible e inclusivo, que es la base del reclamo social masivo que se registra en varios países latinoamericanos. Por esto, la participación de la sociedad civil es indispensable para lograrlo.
Las raíces de la crisis
La comunidad científica está alineada detrás de un acuerdo fundamental: la crisis climática es causada por la actividad humana y el umbral de tiempo para evitar efectos catastróficos e irreversibles es de 11 años. Según el Informe sobre la Brecha de Emisiones 2018 de ONU Medio Ambiente, de no reducirse drásticamente el ritmo actual de generación de emisiones, el mundo enfrentará un aumento de la temperatura de 3 grados centígrados hacia el final del 2100. Y eso tendría consecuencias que amenazarían la supervivencia de muchas especies en la Tierra, incluyendo la humana y la civilización tal como la conocemos. Para evitar estas consecuencias, el Acuerdo de París plantea el objetivo de impedir que la temperatura ascienda a 2 grados centígrados y hacer todos los esfuerzos posibles para limitarla a 1,5. En este contexto es que los países firmantes han elaborado sus metas climáticas, reflejadas en sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional, o NDC, por sus siglas en inglés.
La consigna de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) es aumentar la ambición de los compromisos. La Convención urge a los países a establecer metas más ambiciosas que estén alineadas con el objetivo global del Acuerdo. La gran mayoría de los países tendrán que presentar sus NDC revisadas al 2020 y el Acuerdo estipula que las nuevas metas deben ser mayores que las presentadas inicialmente. En este sentido, América Latina se encuentra en una encrucijada: tiene la necesidad de reducir sus emisiones y su vulnerabilidad, ha realizado avances en el diseño de metas, pero todavía presenta serias inconsistencias en sus políticas económicas y modelos productivos.
Uno de los grandes desafíos de la región tiene que ver con su sistema productivo. En efecto, el crecimiento económico de América Latina ha estado fuertemente atado a la extracción de materias primas. Según datos del informe Perspectivas Económicas de América Latina 2019, de la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL), la región experimentó un gran crecimiento económico en la década que va del 2001 al 2010, que en gran medida resultó en avances en materia social, de inclusión y de acceso a derechos. Sin embargo, este crecimiento estuvo ligado al aumento de los precios de las materias primas en el mercado internacional y eso significó una explotación intensa de recursos naturales, con altas tasas de deforestación y cambios en el uso del suelo. Si este modelo continúa, América Latina se encontrará atrapada en un esquema de desarrollo insostenible y errático basado en la degradación del ambiente y el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero.
Según la presentación de Joseluis Samaniego, Estado de la implementación de las contribuciones nacionalmente determinadas en América Latina y el Caribe”, América Latina necesita reducir sus emisiones a 2,3 gigatoneladas de dióxido de carbono equivalente para alinearse con la meta de limitar el calentamiento global a 2 grados centígrados. Sin embargo, si se toma en cuenta el conjunto de compromisos de mitigación incondicionales de las NDC de la región (es decir, garantizadas por el aporte de recursos propios de los países), se llegaría a un escenario de emisiones de 4,1 gigatoneladas de dióxido de carbono equivalente. A la fecha, Costa Rica es el único país que ha diseñado un plan de descarbonización al 2050, alineado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y con las metas del Acuerdo de Pa
América Latina y sus NDC: ¿en dónde está parada?
Tras casi cinco años desde su firma, el Acuerdo de París entrará en vigencia. A lo largo de estos 5 años, los países trazaron sus metas, elaboraron sus NDC y las presentaron formalmente ante la Convención. Además, se comenzaron a establecer los diversos organismos formales para planificar la implementación de las metas. En los próximos años, el mundo entrará en la fase de implementación de sus NDC, al tiempo que reformulará sus metas de reducción de emisiones para alinearlas con el objetivo global. América Latina ha realizado grandes avances que se reflejan en sus NDC. El informe de Euroclima+, Avances en la acción climática de América Latina: Contribuciones Nacionalmente Determinadas 2019, reconoce importantes logros en los procesos de formulación de las NDC, especialmente en lo referido a los procesos de participación de la sociedad civil.
De los 18 países analizados, al menos 14 presentan procesos de diseño basados en la participación de actores estatales y no estatales. Algunos, incluso, generaron organismos ad hoc de trabajo permanente. Por ejemplo, Argentina creó el Gabinete Nacional de Cambio Climático, organismo que agrupa funcionarios de ministerios y secretarías nacionales con el propósito de diseñar políticas públicas orientadas a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), que coordina junto con la denominada Mesa Ampliada, conformada por actores de la sociedad civil . Otro ejemplo se encuentra en Costa Rica, en donde se ha establecido el Consejo Ciudadano Consultivo de Cambio Climático 5C y el Programa País de Carbono Neutralidad 2.0. Todos estos son espacios permanentes que articulan organizaciones de la sociedad civil con organismos públicos en diálogo permanente para el diseño de las NDC.
En materia legal e institucional, el informe destaca que 6 países ya cuentan con una Ley Marco de Cambio Climático: México, Guatemala, Bolivia, Honduras, Paraguay y Perú. A pesar de que todavía hay países que tienen que avanzar en materia legislativa, todos los países analizados cuentan con leyes que promueven la reducción de emisiones en el sector energía, tanto en temas de eficiencia energética como en la promoción de energías renovables. Y el sector forestal es el que cuenta con la mayor cantidad de instrumentos legales.
Para América Latina, la adaptación es tan importante como la mitigación. Su alta vulnerabilidad requiere de medidas que aseguren la resiliencia de los ecosistemas, de las comunidades rurales y de las ciudades. La adaptación es un componente fundamental de las NDC y los países también deben plantear metas en este sentido. La adaptación, no obstante, plantea la necesidad de elaborar otro tipo de metas, que son de carácter más cualitativo que cuantitativo.
De los 18 países analizados en el informe, 17 tienen metas de adaptación en sus NDC. Los principales sectores son el agropecuario, hídrico y salud. Por otro lado, Chile, Brasil y Colombia presentaron sus Planes Nacionales de Adaptación ante la CMNUCC y Paraguay, si bien no lo presentó aún, terminó de elaborarlo en 2017. Y, finalmente, Uruguay, Argentina, Perú, Ecuador y Costa Rica están en el proceso de diseñar su plan de adaptación. Los Planes Nacionales de Adaptación son instrumentos que permiten guiar el diseño de las metas de adaptación y así asegurar su implementación. En general, las metas de adaptación suelen estar relegadas a un segundo plano, ya que implican otras estrategias y, además, muchas veces resulta más sencillo obtener financiamiento para metas de mitigación. Sin embargo, las acciones de adaptación son vitales para reducir la vulnerabilidad de una región que ya de por sí está sufriendo los efectos instalados de la crisis climática.
Si bien cada país se encuentra en una fase diferente de revisión e implementación de su NDC, la región en su conjunto ha realizado importantes avances. No obstante, todavía son insuficientes. El informe alerta sobre la necesidad de que la crisis climática sea abordada como un asunto de Estado desde las más altas autoridades públicas. Además, teniendo en cuenta que el cambio climático es un fenómeno global, también debe ser abordado desde una perspectiva transfronteriza. Y esto muchas veces está ausente en las políticas públicas. Los Estados suelen elaborar y analizar sus acciones desde una perspectiva que solo contempla su interés, sin tener en cuenta el potencial daño ambiental que puedan generar a naciones vecinas.
Por otro lado, las leyes marco son ejemplos de buenas prácticas para lograr la institucionalización de la acción climática y para fortalecer la implementación de las NDC. Por esto, es necesario que cuenten con una base científica sólida y un correlato específico con las NDC. En este sentido, México es el único país que plantea en su legislación una meta de reducción de emisiones consistente con su NDC y también el único que ha establecido metas en el largo plazo. Por su parte, Perú el único país que menciona la NDC como instrumento orientador de la acción climática.
La región enfrenta grandes desafíos en lo que respecta al diseño, la implementación y el monitoreo de la acción climática. Pero estos desafíos, a la vez, son grandes oportunidades de colaboración para la sociedad civil. El informe de Euroclima+ da cuenta de la participación de la sociedad civil en los procesos de diseño de las NDC en los espacios de diálogo y los organismos interdisciplinarios creados por los gobiernos para tal fin. Sin embargo, todavía hay mucho espacio para la participación de la sociedad civil en las etapas de implementación y monitoreo de las NDC. De hecho, la sociedad civil es fundamental en estos ámbitos y la región no podrá llevar su acción climática al nivel que exigen las metas internacionales sin la participación activa de la sociedad civil y de todos los sectores de la población.
periodo 2012-2018. Fuente: Euroclima+, Avances en la acción climática de América Latina: Contribuciones Nacionalmente Determinadas 2019
La participación ciudadana en práctica
El Observatorio Latinoamericano para la Acción Climática (OLAC) elaboró un estudio sobre el rol de los gobiernos subnacionales y los actores no estatales en la implementación de las NDC, con foco en Argentina, Ecuador y Paraguay. El estudio, llevado a cabo por profesionales locales que integran la red OLAC, consistió en un mapeo de las diversas iniciativas que en cada país ya están implementando acciones climáticas y cuyo trabajo debe ser incorporado como contribución con los objetivos nacionales.
De las 9 iniciativas identificadas en Argentina que destaca el informe, hace una mención relevante al proyecto Gran Chaco Proadapt. Esta iniciativa es una alianza trinacional, que integra a Argentina, Bolivia y Paraguay y que actúa en el Gran Chaco Americano con el objetivo de aumentar la capacidad de adaptación de la región al cambio climático. Gran Chaco Proadapt ha colaborado en el desarrollo de planes de adaptación para 9 municipios de la región chaqueña y en el diseño del Sistema de Alerta del Río Pilcomayo, que beneficia a miles de habitantes de la costa de este río que están siendo afectados por las crecientes inundaciones.
Por otro lado, el estudio reconoce 22 iniciativas que tienen potencial de contribución a la NDC en Ecuador. Entre los proyectos destacados, cabe mencionar el proyecto Readiness, financiado por el Fondo Verde del Clima. Este proyecto contribuye con un aspecto fundamental de la acción climática que, además, representa uno de los grandes retos para toda la región: el financiamiento. En efecto, el Readiness de Ecuador es un proceso preparatorio que tiene el objetivo de fortalecer las capacidades de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales para acceder a financiamiento climático. A la vez, la implementación de este proyecto es un proceso colaborativo que involucra la articulación en tres niveles: nacional, con representación del Ministerio de Ambiente de Ecuador (MAE), provincial, a cargo del Consorcio De Gobiernos Autónomos Provinciales Del Ecuador (CONGOPE) y de sociedad civil, representada por Fundación Avina.
Por su parte, Paraguay se encuentra iniciando una primera fase de implementación de su NDC. El estudio de OLAC reconoce la existencia de 13 iniciativas que tienen el potencial de ser incorporadas al proceso nacional de implementación como proyectos preparatorios, o Readiness. En este contexto, el proyecto Pobreza, Reforestación, Energía y Cambio Climático (PROEZA) contempla a las personas en situación de pobreza como sus principales beneficiarios y plantea acciones de reforestación y uso de energías renovables en áreas rurales. En general, las poblaciones rurales son muy vulnerables al cambio climático, no solo porque dependen directamente de los ecosistemas, sino porque también sufren la inequidad estructural y una gran proporción de la población rural vive en la pobreza. Por esto, PROEZA es un proyecto que aborda la pobreza desde una perspectiva de cambio climático, con énfasis en el acceso a energías renovables y la conservación de los ecosistemas. Es un proceso colaborativo coordinado por la Secretaría de Planificación Territorial y financiado por el Fondo Verde del Clima, que involucra al gobierno nacional, a través del Instituto Forestal Nacional (INFONA), y a organizaciones de la sociedad civil con actuación territorial.
Los gobiernos nacionales no están solos en la implementación de las NDC. Existen muchas iniciativas que colaboran con los objetivos climáticos, muchas veces sin tener clara conciencia en cuanto al tipo y a la cuantificación de esa colaboración. América Latina ha avanzado en el diseño de sus NDC, pero los cambios en el mundo se están precipitando y exigen mayor ambición y velocidad en la implementación de la acción climática. Por esto, es indispensable que los gobiernos cuenten con el apoyo de las organizaciones de la sociedad civil, no sólo durante el diseño o revisión de las NDC, si no también durante el diseño y ejecución del plan de implementación. Estas organizaciones tienen la capacidad de implementar acciones locales, en territorios, mientras que los gobiernos tienen capacidad de escala y de coordinación. La crisis climática exige una articulación efectiva entre sectores. La meta de 1,5 es un gran desafío, pero todavía está al alcance.
El monitoreo de la acción climática: un desafío y una oportunidad de colaboración para la sociedad civil
Los desafíos que enfrentan los gobiernos para implementar las NDC son oportunidades para establecer alianzas y generar procesos colaborativos junto con la sociedad civil. Uno de los grandes desafíos que enfrenta la región tiene que ver con la medición del impacto de la acción climática. Los gobiernos deberán implementar sistemas de medición de los impactos de acciones climáticas llevadas a cabo por diferentes actores de la sociedad, con el fin de contabilizar y rendir cuentas del avance relacionado al cumplimiento de las metas climáticas nacionales. Y esto es una gran oportunidad para establecer alianzas entre gobiernos y sociedad civil para el monitoreo de la acción climática.
El Sistema de Estimativas de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SEEG) y MapBiomas son iniciativas que no solo aportan datos e información científica, sino también colaboran con el monitoreo de las metas climáticas. MapBiomas es una red de datos abiertos que utiliza imágenes LandSat para generar series de mapas anuales de la cobertura del suelo. Esta red ha permitido generar datos históricos que dan cuenta, por ejemplo, de la deforestación en la Amazonía. MapBiomas nació en Brasil, pero se ha ampliado: ya hay una primera colección de mapas del Gran Chaco Americano y se están incorporando otras regiones del mundo. Por su parte, el SEEG es un sistema de monitoreo de emisiones de gases de efecto invernadero en todo el territorio de Brasil, que colabora con las mediciones necesarias para dar cuenta de las metas nacionales de mitigación.
Los actores no estatales también cumplen una función específica en la etapa de monitoreo de las NDC. La región todavía no ha generado indicadores y mecanismos claros para la evaluación del impacto de su acción climática. El Observatorio del Clima, también en Brasil, es una red de organizaciones de la sociedad civil que comenzó en el 2001 como un espacio de discusión sobre temas de cambio climático y ya se ha convertido en uno de los espacios intersectoriales de incidencia y monitoreo del impacto de la acción climática.
Otra iniciativa más reciente es el Observatorio Latinoamericano para la Acción Climática (OLAC), que tiene por objetivo monitorear, desde la sociedad civil, los avances que se están realizando en la región en relación con la implementación de las NDC. Su objetivo es coadyuvar a incrementar el nivel de ambición y la acción conjunta. En esta línea, la plataforma ActionLAC, coordinada por Fundación Avina, es una iniciativa que reúne a múltiples actores de la sociedad civil con el objetivo de acelerar la acción climática en la región. Para esto, trabaja con redes de actores no estatales y gobiernos locales y con instituciones con actuación territorial en las distintas etapas del ciclo de vida de una acción climática: desde el diseño hasta su implementación, pasando por la comunicación y el financiamiento. ActionLAC también trabaja en la gestión del conocimiento y la generación de capacidades, siempre buscando alinear la acción climática con las NDC y la meta global del Acuerdo de París.
La acción climática en América Latina está en aumento. Pero no solamente por parte del sector público, sino por parte de la sociedad civil. Una de las cualidades de las organizaciones de la sociedad civil es que tienen llegada y actuación territorial, en muchos casos trabajan directamente con las comunidades y conocen los contextos locales. Este conocimiento es de vital importancia y, cuando se actúa desde el nivel nacional, es de difícil acceso. Por esto, la acción climática territorial implementada por organizaciones civiles debe estar alineada con la NDC de su país y así sumar su contribución a la meta nacional.
Referencias
Scardamaglia, V., Dávalos, J., Estigarribia, S., Sagüi, N. J. Estudio sobre el rol de los gobiernos subnacionales y actores no estatales en la implementación de las NDC en Argentina, Ecuador y Paraguay. Observatorio Latinoamericano para la Acción Climática (OLAC), 2019.
Autores varios. Avances en la Acción Climática de América Latina: Contribuciones Nacionalmente Determinadas al 2019. Serie de estudios temáticos. Euroclima+, 2019
Samaniego, J. Estado de la implementación de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas en América Latina y el Caribe. CEPAL, 2019.
Texto: Yanina Paula Nemirovsky
