América Latina es la región más desigual del mundo. Esa frase, repetida muchas veces en diversos contextos, resuena en el imaginario colectivo como una realidad a la que nos tenemos que resignar. Pero, ¿qué significa esa desigualdad y de dónde viene? Frecuentemente, se piensa la desigualdad en términos del ingreso: en América Latina existe la brecha más grande entre el rico más rico y el pobre más pobre. Y es cierto. Pero esa no es la única forma en que se manifiesta la desigualdad. Desde una perspectiva ampliada, la desigualdad tiene que ver con el acceso a derechos. Derecho a educación y salud de calidad. Derecho a una vivienda, a servicios básicos, como la electricidad, el agua, la energía. Derecho a un ambiente sano y libre de violencia. Derecho a un trabajo digno y bien remunerado, a unas condiciones laborales seguras y a una pensión en la vejez. Derecho a una niñez feliz. Derecho al bienestar. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible incorpora estos derechos en sus objetivos e incluye otro específico de reducción de las desigualdades. Esto implica que los Estados tienen el compromiso de garantizar a todas las personas, sin distinciones, el acceso a derechos que, en América Latina, hoy están lejos de ser una realidad para millones de personas.
De qué hablamos cuando hablamos de desigualdad
“Nosotros entendemos la desigualdad como un fenómeno que se manifiesta en el ámbito de los derechos”, dice Carlos Maldonado, politólogo, Oficial de Asuntos Sociales dentro de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). “Es cierto que la región sigue siendo la más desigual del mundo, pero no solamente lo es en términos de ingresos. Ese es apenas uno de los ámbitos en que se manifiesta la desigualdad social. Hay otros ámbitos: el acceso al trabajo, a la salud, la educación, las pensiones, la participación ciudadana e incluso a la nutrición y a los servicios básicos”.
América Latina (18 países): participación en el ingreso total, por quintiles de ingreso, alrededor de 2016 (En porcentajes)[1]
Para la CEPAL, el eje que determina la igualdad es la plena titularidad de derechos económicos, políticos, sociales y culturales sin distinción de sexo, raza, origen socioeconómico, edad, religión o cualquier otra condición. Como contracara, la desigualdad implica que no todos los individuos pueden ejercer esos derechos fundamentales por una o más condiciones estructurantes. Y América Latina sigue estando a la cabeza de la desigualdad mundial desde esta perspectiva integral, que habla de un núcleo, una “matriz de la desigualdad social”. Este núcleo a su vez tiene que ver con una matriz productiva heterogénea, primaria y con una concentración histórica del poder, la producción y los activos financieros en apenas un puñado de manos.
La Conferencia Regional de Desarrollo Social es un órgano subsidiario de la CEPAL que reúne a los estados miembros en un encuentro que busca discutir los avances, los retrocesos y las deudas pendientes en materia de desarrollo social. Su primera reunión fue en 2015 y allí definió el objetivo de “promover en la región el mejoramiento de las políticas nacionales de desarrollo social y la cooperación internacional, regional y bilateral en el ámbito social”. Así, la División de Desarrollo Social de la CEPAL llegó a establecer lo que llama “ejes estructurantes de la desigualdad social”. En palabras de Maldonado: “se trata de elementos que magnifican las brechas de desigualdad y que de hecho se potencian entre sí para generar las grandes desigualdades que vemos en todos los ámbitos de derechos”.
Los cinco ejes estructurantes de la desigualdad social
El primer eje estructurante de la desigualdad social es el origen socioeconómico. “El hogar donde tú vives, el estrato económico donde tú naciste, es un primer factor que condicionará en qué medida puedas acceder a la educación, a los servicios, a los ingresos. Es un factor estructural, es decir, que va más allá de las características individuales de las personas. Es algo que las condiciona de nacimiento”. Este factor, a su vez, tiene un fuerte impacto en otros ámbitos de derechos, como la educación, la salud, el acceso a servicios y las posibilidades de obtener un trabajo digno. Sin embargo, hay otros elementos centrales en este eje y que tienen que ver con la concentración del poder económico y la distribución de la propiedad y los recursos.
El género es otro eje estructurante de la desigualdad y es de los ejes neurálgicos, ya que abarca todas las dimensiones de los procesos de desarrollo social. Para la CEPAL, el género es uno de los ejes que hoy día tiene mayor presencia en la agenda regional. Y no es para menos: las mujeres sufren diversas formas de desigualdad en todos los ámbitos. La salud, el trabajo, los ingresos, la educación. Las oportunidades de acceder a estos y otros derechos no son las mismas para un hombre que para una mujer, independientemente de su estrato socioeconómico.
La desigualdad de género en cifras.
El tercer eje estructurante es la pertenencia étnico-racial. Según Maldonado: “En un país andino, no es lo mismo ser indígena que no serlo; en un país como Brasil, no es lo mismo ser afrodescendiente que no serlo. Todo eso juega en las oportunidades que tú tienes de acceder a todos esos ámbitos de derechos”. Un cuarto eje es la edad: las niñas y los niños son quienes más altas probabilidades tienen de vivir en la pobreza. Un quinto y último eje estructurante es lo que llaman ampliamente el territorio. La manifestación más cruda de las desigualdades basadas en el territorio es aquella que existe entre el mundo urbano y el rural.
Se dice que estos ejes son estructurantes porque desempeñan un papel central en la dinámica y en la reproducción de las relaciones sociales y económicas y, por tanto, son claves para explicar la magnitud de las brechas identificadas en algunos de los principales ámbitos del desarrollo social y del ejercicio de los derechos. Son ejes que se entrecruzan, se atraviesan y se potencian entre sí, generando grandes brechas de desigualdad. Maldonado lo ilustra con un ejemplo: “si tú eres una niña indígena que vive en una zona rural y vienes de un hogar dedicado a la agricultura, tus probabilidades de vivir en pobreza, es decir de no tener ingresos, de carecer de servicios públicos, de un trabajo decente, de educación y salud de calidad y demás, son mucho mayores que las probabilidades que tendría un hombre blanco de cuarenta años que vive en la capital de cualquiera de nuestros países”.
Tasa de pobreza de la población afrodescendiente y la población no afrodescendiente ni indígena, cuatro países
Tasa de pobreza de la población indígena y la población no indígena, nueve países
Otros elementos que juegan en la cancha
Los factores que afectan los niveles de desigualdad no se agotan en esos cinco ejes. Existen otros elementos que están en juego y que también tienen un fuerte impacto en las oportunidades de las personas de acceder o no a derechos básicos. Uno de esos factores es la condición de discapacidad. La discapacidad es una condición que afecta a una de cada diez personas en América Latina, según el Panorama Social de América Latina 2012. Dice Maldonado: “Si bien hay mucha diferencia de país a país, este es un cúmulo de población importante y el hecho de sufrir algún tipo de discapacidad se suma también a los otros ejes estructurantes que dificultan a esas personas el acceso al bienestar y al pleno goce de derechos”.
Otro de los elementos que está cobrando cada vez más importancia en la región como condicionante de la desigualdad es el estatus migratorio, especialmente el irregular. “En los últimos veinte años hemos visto el crecimiento de nuevos corredores migratorios intrarregionales. Nuestra migración internacional solía ser, de forma muy simplificada, norte-sur y sur-norte. Sin embargo, ahora cada vez estamos viendo más migración por corredores intrarregionales: de Perú y Haití hacia Chile, de Bolivia a Argentina, de Nicaragua a Costa Rica, de Centroamérica a México y a Estados Unidos, de Haití a República Dominicana. Este fenómeno ha ido creciendo y se ha vuelto también un factor que juega en esta desigualdad tan grande que vemos en la región”, señala Maldonado.
Magnitud de la migración regional
Otro elemento que también se suma en el terreno de las desigualdades es la orientación sexual y la identidad de género. Y si bien todavía hay que explorar más la forma en la que inciden estos factores, nunca antes habían tenido la visibilidad que tienen hoy en día.
Pero, ¿cuál es el pilar que sostiene estas estructuras? ¿Por qué existen desigualdades tan marcadas en la región y qué hace que estos ejes determinen esas desigualdades? Nadie tiene una respuesta certera a esta compleja pregunta. Sin embargo, la CEPAL ha identificado algunos elementos que dan cuenta de las causas que subyacen a estos ejes y, en definitiva, aquello que determina la persistencia y la profundidad de las desigualdades en nuestra región.
Llegando a la matriz de la desigualdad social
En la historia compartida de América Latina hay unas raíces profundas que, si bien luego se ramifican en las complejidades propias de cada nación, tienen un mismo origen: la conquista española y el pasado colonial. Esas raíces parecen ser los elementos primigenios que han permitido que se forjara y se arraigara ese denominador común en la región que es la desigualdad.
En primer lugar, Maldonado habla de una “heterogeneidad estructural”. Este concepto describe la naturaleza de nuestra matriz productiva: “Los sectores de mayor productividad, que generan un porcentaje muy elevado del PIB, que hoy día son las grandes empresas de alta productividad conectadas a los mercados mundiales y que aportan gran valor agregado, generan un bajo porcentaje del empleo, que es un empleo de calidad, que ofrece condiciones de trabajo decentes. Y luego está todo el resto de la matriz productiva que corresponde sobre todo a pequeñas unidades informales donde se concentra la mayoría del empleo, y que es un empleo en general mal remunerado y sin acceso a mecanismos de protección social. Esa estructura heterogénea de la matriz productiva la vemos, a groso modo y cada uno con sus diferencias, en todos los países de la región”.
En segundo lugar, Maldonado menciona un elemento que tiene más que ver con esa historia colonial y que denomina la “cultura del privilegio”. Este concepto apunta a que tendemos a naturalizar el hecho de que en nuestras sociedades algunas personas tienen acceso a ciertos derechos y otras no. Y eso no solo está naturalizado por los sectores privilegiados, sino también por los más desfavorecidos. “Ha sido muy difícil generar lo que llamamos una cultura de igualdad ciudadana, que vaya más allá de una ficticia igualdad de oportunidades que en la práctica no ocurre. Una igualdad que se manifieste en los derechos y en lo que llamamos también autonomía y reconocimiento recíproco. Es mirar al otro como a un semejante e igual en cuanto a derechos”.
Maldonado menciona también la corrupción como un elemento que impacta en los esquemas de desigualdad y que tiene estrecha relación con la cultura del privilegio. América Latina todavía tiene un largo camino por delante en materia de institucionalidad. Si bien la base jurídica y normativa es sólida (“somos muy buenos firmando tratados y leyes”), todavía falta avanzar mucho en temas de implementación efectiva de políticas, generación de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que actúen bajo la premisa de la urgencia, es decir, en el momento en que ocurren los delitos y no años después.
Y, en este sentido, ¿qué se puede decir sobre la democracia? Según Maldonado, “la democracia está en crisis. Pero no solo en América Latina: en el mundo entero. Desde la caída del Muro de Berlín, las democracias liberales emergieron como el único sistema capaz de dar respuesta a las demandas de la gente. Hoy, sin embargo, han evidenciado sus falencias: hay un descrédito de las elecciones como mecanismo y también hay una crisis del modelo de los partidos tradicionales. Sucede en mayor o menor medida que las fuerzas políticas tradicionales han ido perdiendo credibilidad y eso es peligroso, porque una democracia sin una estructura de partidos más o menos estable y fuerte es difícil que funcione. Y esto nos deja ante la alternativa de recurrir al líder fuerte frente al electorado en una época donde priman los medios de comunicación, donde la militancia, conocer el partido y el programa que propone ya no importa, y eso es un problema”.
Carencias en la región de la abundancia
¿Cómo puede haber tanta carencia en una región tan abundante en recursos y territorio? El problema parece ser más bien de distribución y no tanto de suficiencia. Y hablar de distribución también es hablar de desigualdad, lo cual nos lleva de regreso al principio: la matriz productiva. América del Sur ha sido históricamente una región muy dependiente de los recursos naturales: está el ejemplo de Chile y el cobre o de Argentina y Brasil con las commodities agrícolas. Históricamente, la región ha sido exportadora de productos primarios y no ha sido capaz de mejorar su propia capacidad productiva ni de agregar valor a sus productos.
Según Maldonado: “la clave ha sido la dificultad para encontrar ese punto medio en aprovechar los momentos de boom en las distintas fases de la historia. El último fue el que terminó hace relativamente poco y que duró buena parte de los años 2000 hasta un poco mediados de los años 2010, cuando se cayeron los precios de todas estas commodities. Estos fueron años de abundancia relativa para muchos de los países de América del Sur, pero que no supieron aprovechar esos excedentes para mejorar su propia capacidad productiva. Ese ha sido un talón de Aquiles desde siempre para la región. Entonces, nos ha costado mucho subir en las cadenas de valor, o sea, producir elementos que ya no dependan tanto de la materia prima en sí, sino de su transformación e incluso de generar capacidad en otros sectores. Eso va de la mano de la dificultad que hemos tenido para desarrollar sistemas educativos que de manera universal ofrezcan capacidades de calidad para toda la gente”.
Para México y América Central la historia ha sido un tanto distinta. En principio, América Central no tiene grandes recursos naturales y además existen grandes diferencias entre sus países, de modo que no se puede hablar de un modelo en común. Por su parte, México hizo una gran apuesta por la integración con la economía de los Estados Unidos y adoptó el modelo exportador con énfasis en la industria maquiladora, que fue incorporado en muchos estados del país, en especial en los estados de frontera. Esto permitió a México exportar productos producidos a un bajo costo que venía dado por los bajos salarios que percibían los trabajadores. No obstante, contrario a lo que ocurrió en Japón o Corea del Sur, la industria maquiladora mexicana tampoco logró agregar valor a los productos. En los países asiáticos se generó una industria que poco a poco fue agregando valor a los productos hasta que los países lograron producir ellos mismos bienes de consumo capaces de competir en el mercado. En México, la maquiladora quedó en un nivel bajo de valor, por lo que, a pesar de generar empleo formal, en muchos casos es muy precario en términos de remuneración. Por todo esto, al final de cuentas, las desigualdades estructurales persisten.
Una mirada al futuro
Para Maldonado “en nuestra región todavía no hay un modelo claro”. Esto quiere decir que, a pesar de los problemas, hay una oportunidad para la transformación, en la medida en que las viejas estructuras que antes no estaban cuestionadas hoy, en cierta forma, están derrumbándose. Pero, ¿hacia dónde seguirá su curso la historia? “Yo prefiero ser optimista y pensar que va a haber algún tipo de renovación. Sobre todo, porque se observa una mayor intolerancia de la gente a los excesos de la corrupción y a esta cultura de privilegios”.
Una transformación tan profunda como la que requiere la región solo puede comenzar desde la educación: inculcando una cultura democrática, de trato entre iguales. La Agenda 2030 ofrece un gran punto de partida para ello, ya que promueve una cultura de paz, de igualdad y de derechos. Para Maldonado, la región hoy está mucho mejor que hace 20 años, cuando ni siquiera se planteaban estas discusiones: “El hecho de que la desigualdad sea un problema es un gran avance. Y, además, trasciende por mucho las cuestiones de ingresos. Si tú miras, por ejemplo, el tema de género, verás cómo han surgido cuestiones que antes no eran problema, como la violencia contra las mujeres. Hoy hay leyes de violencia, hay estadísticas de feminicidios, los medios de comunicación los difunden, se condena públicamente, se habla de por qué ocurren, se habla de que no es un crimen pasional, como se decía antes, sino que es un tema de desigualdad de género. Y si miras el tema de la edad, por ejemplo, en la mayoría de nuestros países se ha ido creando una institucionalidad a lo largo del ciclo de vida, consolidando las instancias que van a la infancia, a los adultos mayores, con programas específicos y demás. El avance es modesto, pero es importante en términos de institucionalidad”.
Por otro lado, dos segmentos que antes estaban invisibilizados hoy tienen un lugar en la agenda pública, que son los que tienen que ver con la migración irregular y con la identidad de género y la orientación sexual. Poco a poco sectores de la sociedad, con características y necesidades específicas, que siempre estuvieron allí, en silencio, están empezando a alzar sus voces y a ser escuchados. Están empezando a convertirse, muy lentamente, en sujetos de política pública. Y eso los ubica en un marco del derecho que tiende a disminuir la brecha de desigualdad que tanto se opone al desarrollo sostenible.
Sin embargo, en la región también conviven fuerzas que se presentan como alternativas dentro del vacío que genera la crisis de la democracia. Son fuerzas que siempre han estado allí y, a pesar de mostrar un discurso aparentemente novedoso, en el fondo buscan mantener y perpetuar las desigualdades a partir de la continuidad de los ejes que la estructuran. En este contexto, el rumbo de los acontecimientos dependerá en buena medida de la sociedad civil organizada, cuyo poder está en no ceder espacios a las fuerzas retardatarias y apoyar y fortalecer movimientos en pos de una transformación hacia una sociedad verdaderamente igualitaria. Hoy, todavía, “la moneda está en el aire”.
Fuentes de información
Entrevista a Carlos Fernando Maldonado Valera, oficial de la División de Desarrollo Social de la CEPAL.
Hacia una Agenda Regional de Desarrollo Social Inclusivo: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/44019/4/S1800662_es.pdf
Panorama Social 2017: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/42716/7/S1800002_es.pdf
Brechas, ejes y desafíos entre lo social y lo productivo: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/42209/1/S1700769_es.pdf
La matriz de la desigualdad social en América Latina: https://www.cepal.org/sites/default/files/events/files/matriz_de_la_desigualdad.pdf
Desarrollo Social Inclusivo. Una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe: https://www.cepal.org/sites/default/files/events/files/desarrollo_social_inclusivo.pdf
