Hasta el año 2022, las organizaciones sin fines de lucro (OSFL) en Paraguay experimentaban grandes desafíos para cumplir con la normativa requerida por el Estado en materia de transparencia. En sus esfuerzos por combatir el lavado de activos y la financiación del terrorismo, la Secretaría de Prevención de Lavado de Dinero o Bienes (SEPRELAD) promulgó en 2011 una ley que establecía obligaciones que para la gran mayoría de las organizaciones sociales eran imposibles de cumplir. Y uno de los principales problemas era que se trataba de una legislación de talla única, es decir, que debía aplicarse por igual a todas las organizaciones sociales registradas como OSFL: desde un comedor de barrio en las afueras de Asunción hasta los clubes deportivos.

A partir de esta problemática y ante la necesidad de contar con una reglamentación segmentada para el sector, un grupo de organizaciones sociales, preocupado por las dificultades que experimentaban para cumplir con las obligaciones de la SEPRELAD, elaboró un diagnóstico acerca del estado del cumplimiento de la reglamentación. Este diagnóstico mostró que entre 2017 y 2020 menos del 1% de las OSFL en el país habían presentado sus correspondientes Reportes de Operaciones Sospechosas, una de las obligaciones dispuestas por la resolución 453. Este número tan bajo no tiene que ver con una falta de voluntad por parte del sector; más bien, es consecuencia de una legislación que no solo no contemplaba la realidad de la mayoría de las organizaciones sociales en Paraguay, sino que tampoco resultaba eficiente a la hora de cumplir con el objetivo para el cual había sido creada.

En este contexto, el “Grupo impulsor de las OSFL de Paraguay para la transparencia”, una red que actualmente cuenta con más de sesenta organizaciones sociales reunidas con el objetivo de ajustar la legislación en materia de lavado de activos y financiamiento del terrorismo, elaboró una propuesta basada en un criterio fundamental: la segmentación. “El principal problema de la ley era que no estaba segmentada. Es decir, las ONG más pequeñas, como comedores o asociaciones de barrio, tenían que cumplir con los mismos requisitos y exigencias que las más grandes, entre las que están incluso los partidos políticos”, explicó Cynthia Bendlin, directora ejecutiva en la consultora Sinérgica e integrante del grupo impulsor. “Nos reunimos con el entonces ministro para explicarle nuestras preocupaciones y nos pidió una propuesta. A partir de ahí, iniciamos un proceso participativo al que se sumaron organizaciones sociales para elaborar una nueva reglamentación que contemplara la segmentación”. La reglamentación se elaboró y entró en vigor en noviembre de 2022, constituyendo así un avance pionero en América Latina en materia de transparencia en el tercer sector con potencial de replicar en otros países.

El grupo impulsor estuvo representado por cinco entidades — el movimiento Pro Derecho del Niño en Desarrollo (DENIDE), Fundación CIRD, Enfoque Niñez, Tierranuestra y Fundación Avina — que presentaron una propuesta técnica después de más de 2 años de trabajo en un contexto de pandemia. El trabajo del grupo incluyó rondas de discusión, revisión y difusión para llegar a un consenso en la propuesta de reglamentación que estableciera obligaciones regulatorias focalizadas y proporcionales, sustentadas en un Enfoque Basado en Riesgo, con el objetivo de proteger al sector. La reglamentación incorporó también la puesta en marcha de un registro electrónico de organizaciones a través de un portal que permite a cada sujeto obligado inscribirse con los respaldos documentarios correspondientes y obtener como resultado el nivel de riesgo en el que se ubica y sus correspondientes responsabilidades y obligaciones.

Taller Regional sobre el Combate al Financiamiento del Terrorismo en el sector de las OSFL, llevado a cabo los días 20 y 21 de marzo de 2023, del que participó Carmen González Vera para compartir la experiencia de Paraguay. Foto: Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT)

Del punitivismo al cuidado

El trasfondo de la legislación tiene que ver con la necesidad de cumplir con la recomendación 8 del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), una entidad intergubernamental cuyo objetivo es prevenir y combatir el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva. En particular, la recomendación 8 establece buenas prácticas para la lucha contra el uso abusivo de las organizaciones sin fines de lucro por parte de grupos delictivos. Esto es, en efecto, una problemática internacional: el GAFI reconoce la necesidad de proteger a las organizaciones sociales de la utilización con fines criminales. Y Paraguay no está exenta de ella; según María del Carmen González Vera, encargada de enlace institucional en Fundación CIRD, “en Paraguay tenemos algunos pocos casos de organizaciones de la sociedad civil usadas para delinquir. Esos tres o cuatro casos resonantes, que implicaron mucho dinero, afectaron la credibilidad de todo el sector, en el que estamos más de siete mil organizaciones”.

González Vera añadió que, si bien la recomendación 8 no requiere que los países exijan a todas las organizaciones sociales presentar reportes de operación sospechosa, el sector tiene la voluntad de rendir cuentas sobre sus actividades y la administración de sus fondos. “Nosotros queremos trabajar con transparencia, pero necesitamos una ley eficaz y eficiente, que es justamente uno de los preceptos de la recomendación 8. Este tipo de leyes no deben ser solamente de control, sino sobre todo de protección. Porque su objetivo final tiene que ser proteger nuestro trabajo y que nosotros podamos no solo demostrar que alcanzamos los objetivos programáticos, sino también que los fondos que nos son confiados, ya sea de organizaciones internacionales, públicas o privadas, son utilizados en forma transparente”.

El cambio en la orientación fue fundamental a la hora de crear una nueva legislación que estuviera efectivamente en favor de la transparencia del sector. Según el informe del Grupo impulsor de las OSFL de Paraguay para la transparencia, la intención de aplicar la recomendación 8 del GAFI ha llevado a los países a “emitir normativas sumamente restrictivas y ligadas a numerosas obligaciones, que, en la mayoría de los casos, no guardan relación alguna con el nivel de riesgos que las OSFL poseen”.

La iniciativa logró reunir, hacia el final del proceso, a más de sesenta organizaciones que aportaron sus puntos de vista para enriquecer la propuesta. “El proceso fue muy rico; fue un trabajo participativo que nos entusiasmó a todos y eso hacía también que nuevas organizaciones se fueran sumando. Pero al mismo tiempo, se desató una campaña de desacreditación de las ONG, lo que nos llevó a conformar un nuevo espacio: el “Colegio de Organizaciones de la Sociedad Civil del Paraguay”. Esto lo hicimos para fortalecernos, para separar la paja del trigo y sobre todo por la preocupación de que existieran organizaciones que llevaban el título de ONG pero que en la práctica no lo eran, sino que se trataba de organizaciones creadas para delinquir”, señaló Bendlin.

En este sentido, el nuevo colegio, junto con la regulación basada en la segmentación, son instrumentos que sirven al objetivo de transparencia de la recomendación 8 del GAFI, ya que permiten a las organizaciones cumplir con las medidas que se requieren según su tamaño e infraestructura. Además sirve al propósito de implementar una gestión financiera fuerte, con controles internos robustos y procedimientos de gestión de riesgos. En definitiva, la actual reglamentación considera la debida diligencia sobre las personas e instituciones donantes o receptoras de financiamiento en relación con las circunstancias y el contexto de cada organización y del entorno en que opera.

Aprendizajes de un proceso colaborativo

Según González Vera, “a través de esta normativa ya estamos certificando la transparencia de las organizaciones que ya están rindiendo cuentas al Estado a través de la implementación del módulo de registro de sujetos obligados supervisados por la SEPRELAD del Sistema Integrado de Reporte de Operaciones (SIRO). Y esta normativa tiene todas las herramientas necesarias para alertar ante el riesgo de lavado de activos: requiere a las organizaciones proveer la información para determinar sus niveles de riesgos, como el origen de los fondos que recibe, si son bancarizados, la identidad de los donantes y de los beneficiarios, sus áreas de trabajo, su finalidad y sus propósitos, las zonas geográficas en que opera y la aplicación de los recursos”. Así, Paraguay es el primer país en América Latina en aprobar una legislación segmentada para el sector de las organizaciones sin fines de lucro. Por esto, la experiencia del grupo impulsor es de gran valor para las organizaciones que enfrentan desafíos similares en países que tienen legislación de talla única.

Para Bendlin, uno de los principales aprendizajes no es tanto el qué, sino el cómo. “Esta normativa nos puso ante la necesidad de trabajar con una especialista que contratamos entre todas las organizaciones con el propósito de hacer un trabajo técnico. Por otra parte, siempre destacamos la apertura de la SEPRELAD, que como órgano público responsable del tema, nos escuchó y recibió nuestras propuestas y también aportó una mirada técnica. Es decir que hubo una interacción profesional entre las organizaciones y el Estado que creo que es una segunda lección importante”.

En esta línea, González Vera destacó la importancia de usar un lenguaje común y tener una actitud propositiva: “a veces somos muy egocéntricos y hablamos nuestro propio idioma, y eso hace difícil la interacción con otros tipos de actores. Acá había un lenguaje técnico que teníamos que conocer y aprender para poder trabajar y negociar. Entonces un aprendizaje es reconocer el tipo de lenguaje que tenemos que hablar según el protagonista con quien tenemos que tratar para llegar a buen puerto. Y también ser propositivos y nunca confrontativos. No decir ‘yo fui a hablar con usted, a ver qué me ofrece’, sino llevar una propuesta, contribuir y estar activamente presentes en el proceso. Creo que esa es una clave para toda negociación: tener la apertura para escuchar lo que los otros realmente necesitan”.

Y un tercer elemento que señaló Bendlin tiene que ver con la conformación del Colegio de Organizaciones de la Sociedad Civil del Paraguay: “El proceso nos llevó a tomar la decisión de refundar el colegio, aglutinarnos en ese espacio para visibilizar nuestro rol como sociedad civil y la importancia de la rendición de cuentas y la transparencia y también donde apoyarnos y fortalecernos para alcanzar esos objetivos”. González Vera añadió que la conformación de la red también fue indispensable en el proceso: “El número también nos dio fortaleza. No es lo mismo que vayan dos o tres organizaciones a tener una representatividad de más de sesenta organizaciones manifestando su voluntad de rendir cuentas y su necesidad de demostrar que su trabajo es transparente”.

Actualmente, el Colegio de OSFL del Paraguay está constituido por 27 organizaciones pero con el enfoque de alcanzar colaboraciones en todo el sector, tanto de áreas urbanas como rurales. Tanto Bendlin como González Vera esperan que el colegio permita fortalecer las capacidades del sector en términos de transparencia y abrir canales de diálogo e intercambio de experiencias entre organizaciones que de otro modo difícilmente se comunicarían entre sí, dada la enorme variedad de territorios y áreas de acción que abarcan “En este Colegio hay organizaciones que trabajan en salud, en democracia, en temas de niñez, de ruralidad y muchos otros”, explicó Bendlin.

Uno de los principales desafíos que enfrenta hoy la legislación es permanecer vigente y consolidarse. Y otro reto tiene que ver con el diálogo con el sector financiero. Como apuntó González Vera, “tenemos que establecer una mesa de trabajo con el sector financiero. Si el sector decide que las organizaciones sociales son sujetos de alto riesgo, les impone restricciones, por ejemplo, impidiéndoles tener una cuenta corriente. Eso es totalmente contraproducente, porque debilita las organizaciones, sobre todo de las de base, que se ven imposibilitadas a trabajar dentro de la formalidad, además de que impide la trazabilidad de las transacciones. Eso es lo contrario a lo que necesitamos hacer. Si volviéramos a una resolución de tipo coercitiva, con mayor razón el sector financiero empezaría a poner trabas y a sacarnos del circuito, cuando debería ser al revés, porque si lo que necesitan es seguir el rastro del dinero, todo el sector debería estar regularizado y bancarizado”.

Pero a pesar de las dificultades y los riesgos que existen, el paso fue dado y la nueva legislación ya está dando resultados en materia de transparencia e información sobre el tercer sector. Por otro lado, el proceso tuvo el acompañamiento del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT), uno de los grupos regionales del GAFI, que nuclea a diecisiete países de América del Sur, Centroamérica y América del Norte. Este grupo recibe informes anuales de los países que lo integran y, en el caso de Paraguay, la legislación segmentada fue incluida en el último informe [1]. Por esto, es importante para el país poder dar seguimiento a los resultados de la legislación para los futuros informes. Esto es, además, un hito para la región que ofrece grandes aprendizajes. Y como señalan González Vera y Bendlin, el proceso colaborativo es el primero de ellos: dentro de las grandes diferencias entre las organizaciones, desde el principio hubo una visión común de futuro que las aglutinó en torno a un objetivo común y esa claridad finalmente se manifestó en un acuerdo y en el logro alcanzado, que ofrece a las organizaciones sociales las herramientas que necesitan para proteger su trabajo y acreditar su transparencia ante la sociedad.

De esta manera, Paraguay le muestra un camino a la región, donde en la mayoría de los países, las regulaciones de los marcos legales, fiscales y laborales atentan contra el fortalecimiento y la sustentabilidad de las organizaciones sociales, pues se les impone reglas de juego imposibles de cumplir para una gran parte de esas entidades que son claves para llevar bien común, bienes públicos de calidad y dignidad humana a los sectores de la sociedad más vulnerados. La legislación condena al exilio normativo a la gran mayoría de las OSFL y deja a la intemperie de la informalidad a las organizaciones de base, a los comedores comunitarios, a los centros culturales y a las asociaciones de barrio. Es decir, a las instituciones sociales que más debería proteger y cobijar el estado de derecho.

[1] Ver la página 241.

Por: Yanina Paula Nemirovsky